专家之声 | 何军、於方:全面推动生态环境损害赔偿制度向纵深迈进
104      2022-05-24

2017年,中办、国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,要求自2018年1月1日起,在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。2020年,民法典正式出台,将生态环境损害赔偿制度纳入法律框架。为适应法律和实践的新形势,推动改革工作向法治化、常态化、规范化转化,近期,生态环境部印发《生态环境损害制度管理规定》(以下简称《规定》),全面、系统规定了生态环境损害赔偿的任务分工、工作程序、保障机制。《规定》的印发标志着生态环境损害赔偿工作将成为各级政府常抓不懈的常态化工作,建议国家和地方从强化立法、健全制度、完善技术、提升能力四个方面着手,让生态环境损害赔偿制度成为筑牢习近平生态文明和法治思想的坚强保障,促进精准治污、科学治污、依法治污的有力手段。

一、生态环境损害赔偿制度改革进展与问题挑战

(一)生态环境损害赔偿制度改革发挥重要作用

一是改变了“企业排污、政府买单”的困局。生态环境损害赔偿改革的目的是落实“损害担责”原则,全面追究生态环境损害责任,弥补刑事追责和行政处罚的不足,使受损的生态环境得到及时有效的修复,破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。生态环境损害赔偿制度改革自2015年试点至今,办理了“江苏海德案”、“山东章丘倾倒危废案”“木里矿区生态破坏”等一批大案要案,有效解决了生态环境损害赔偿责任缺位,刑事罚金和行政罚款难以解决生态环境得以救济恢复的根本性问题。通过3年改革试行,2021年新启动生态环境损害赔偿案件数量已超过2018年-2020年总和,生态环境损害赔偿制度改革成效逐步显现,“损害担责”原则落地见效,改革理念深入人心。

二是实现了“磋商前置、司法保障”的有效融合。司法部门积极开展生态环境环境损害赔偿制度建设,为磋商和诉讼提供了有力司法保障。最高法发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》,明确磋商前置要求;同时,最高检印发《人民检察院公益诉讼办案规则》,确定检察机关提起公益诉讼的告知程序,明确生态环境损害索赔的优先规则。司法机关细化司法确认的程序规范,并在案例实践中不断完善,为生态环境损害赔偿制度提供了有力保障。此外,最高法发布《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》《关于生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》,进一步强化了生态环境损害赔偿责任的落实。

三是创新了“民事磋商、社会共治”的管理手段。生态环境损害赔偿制度改革中创新了民事磋商途径,有利于尽快解决纠纷、及时开展生态环境恢复,有助于解决公益诉讼耗时、费力、成本高的问题。截至2021年12月底,全国已结案6889件,结案率为61%,其中,磋商结案5933件,占总结案数的86%。通过磋商方式快速结案,迅速进行生态环境损害赔偿和恢复,极大提高了工作效率,降低了行政和司法成本。生态环境损害赔偿制度鼓励公众参与,办案过程中邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与磋商诉讼,监督生态环境恢复,并将赔偿协议、裁判文书、款项使用和恢复效果向社会公开,接受公众监督。以公众监督、信息公开为前提,以民事磋商为主要工作方式,以环境损害鉴定评估为科学依据的制度设计,促进了环境管理方式向精细化、定量化、法制化的转变,是全民参与环境治理的新渠道新模式。

(二)问题和挑战

一是制度层面的挑战。生态环境损害赔偿制度在实践运行中还存在一些问题。首先,启动条件不明确。《改革方案》规定的启动条件包括发生较大及以上突发环境事件的,在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的,以及发生其他严重影响生态环境后果的,《改革方案》对“其他严重影响生态环境后果”尚无统一界定,需要加以完善。其次,环境执法案件与生态环境损害赔偿启动衔接不足。由于基层生态环境部门由不同部门分别开展日常行政执法和生态环境损害赔偿工作,两项工作之间缺乏有效衔接,导致案件线索少、移送难。行政执法和赔偿磋商之间渠道不畅,影响“应赔尽赔”目标实现,不能有效履行索赔职责。最后,部分地方对公益诉讼与赔偿磋商衔接认识不到位,影响了办案效率。

二是技术层面的挑战。生态环境损害鉴定评估是一个全新的领域,与传统的法医、物证、影像资料三大类司法鉴定不同,缺乏基础性研究和历史积累。我国各类生态系统服务功能、生物多样性调查监测基础薄弱,底数不清,生态环境损害基线的确定难度大。环境污染案件通常不是单一要素,需要对污染物性质、污染物来源以及污染物对环境空气、地表水和沉积物、土壤和地下水以及生态系统等多个领域损害做出综合性、专业性的分析判断,影响生态环境损害量化的因素多、不确定性较大。尽管生态环境部围绕关键环节和环境要素等方面谋划了5个系列的技术标准体系,并与市场监管总局联合印发了总纲等6项国家标准,初步构建了统一的技术标准体系,但在实践中对评估方法还存在一定误解,森林、湿地等生态类标准尚未建立,制约生态环境损害鉴定评估工作发展。

三是工作层面的挑战。工作层面的挑战在于多个部门之间缺乏衔接沟通。生态环境损害赔偿制度改革工作涉及自然资源、生态环境、住房城乡建设、林草等职能部门,但相关部门未形成有效合力,生态环境部门办理的案件以环境污染类案件为主,各地资源管理部门提起的生态环境损害赔偿案件偏少。此外,基层工作能力与工作要求不能匹配。目前,各地基本是生态环境局法规部门工作人员兼职承担改革工作,现有的工作已经超负荷运转,对生态环境损害的调查和索赔存在无暇顾及,应付了事的心态;另外,生态环境损害赔偿工作涉及法律、技术、工程等广泛领域,对专业知识要求较高。赔偿改革自2018年全国试行以来,基层工作人员无论制度建设、技术支撑还是人员队伍都是从零开始,能力难以匹配不断提高的工作要求。

二、生态环境损害制度改革工作常态化的重要意义

(一)筑牢习近平生态文明思想的法治屏障

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,把生态文明建设摆在治国理政的突出位置,系统形成了习近平生态文明思想,为推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化提供了方向指引和根本遵循。党的十九届四中全会提出,“实行最严格的生态环境保护制度,全面建立资源高效利用制度,健全生态保护和修复制度,严明生态环境保护责任制度”。生态环境损害赔偿制度改革以“环境有价、损害担责”为基本原则,是“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的具体体现,是贯彻习近平生态文明思想的具体举措。改革明确授权地方政府作为赔偿权利人,要求其对造成生态环境损害的责任者追究损害赔偿责任,压实了地方政府的生态环境保护职责;以追究损害责任为导向,强化违法主体责任,提高违法成本,充分体现了后果严惩的制度内涵。同时,这项改革以民事法律手段推动生态环境损害赔偿和修复,是对以行政手段为主的管理方式的有效补充;整合各方力量共同推动生态环境质量改善,将形成行政部门、司法机关密切配合,非政府组织、人民群众共同参与的良好格局。

(二)守护人民群众环境权益的重要保障

生态环境损害赔偿工作是守护人民群众环境权益的重要保障,也是深入打好污染防治攻坚战的有机组成。2021年,全国各地共计办理涉及大气污染案件1791件;办理涉及水污染案件2037件;办理涉及土壤污染案件1321件。2021年,通过生态环境损害赔偿案件办理,推动修复土壤547.57万立方米、地下水86.63万立方米、地表水3.18亿立方米。江西省上饶市集中办理非法处置危险废物污染水环境生态环境损害赔偿案件,按照自愿磋商的原则,通过10次磋商会与8个赔偿义务人达成1558万元的赔偿协议,此外赔偿义务人自愿交纳生态环境恢复费用681万元,共落实生态环境恢复赔偿资金2239万元。通过生态环境损害赔偿制度的深入落实,开辟了污染防治攻坚战的第二战场,维护了公众的环境公平正义,提升了老百姓对美好环境的感同深受。

(三)推动精准治污、依法治污的有力手段

2019年的中央经济工作会议强调,要打好污染防治攻坚战,坚持方向不变、力度不减,突出精准治污、科学治污、依法治污,推动生态环境质量持续好转。精准治污就是对症解决主要矛盾和深层次问题,科学治污就是要运用科学的方法治理污染,依法治污就是严格依法办事。生态环境损害赔偿以具体案例为工作对象,各地围绕区域生态环境保护工作重点,多渠道开展生态环境损害赔偿案例线索筛查工作,针对不同案件提出因地制宜、因事施策的赔偿或恢复方案,落实“一例一策”的精准治污要求;生态环境损害鉴定评估坚持全面调查、精准溯源、科学定标、合理施策、准确评估的工作原则,科学制定恢复方案,合理确定赔偿数额,集中体现了科学治污的核心要义;生态环境损害赔偿磋商通过民事磋商和司法诉讼的有效融合,鼓励义务人自愿承担修复义务,公平划分赔偿责任,畅通司法诉讼途径,推动公民有效监督,成为依法治污的有力手段。

三、生态环境损害赔偿制度的优化路径

(一)推动生态环境损害赔偿制度纳入立法

一是结合环境法典编纂,推动生态环境损害赔偿工作。统一法律专业用语,明确环境、生态环境、修复、恢复等专业术语。统筹刑法、民法以及森林、草原等各项环境保护单行法与生态环境保护法之间的衔接,民事、行政、刑事法律责任的衔接,以及民事磋商和环境公益诉讼、民事诉讼、行政执法、刑事附带民事诉讼的衔接,完善生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度的顺位关系,保障生态环境损害赔偿长效工作机制的形成。

二是结合国家公园法、草原法(修订)等相关法律草案的起草审议,纳入生态环境损害赔偿的内容。多部单项生态环境法律的制修订,进一步促进了生态环境损害赔偿制度改革成果的法律化。生态环境损害赔偿制度涉及农田、森林、草原等方方面面,目前已有的法律体系还没有完全囊括生态环境损害赔偿制度的具体要求。要结合正在制修订的法律推动将改革制度成果纳入法律体系,保障生态环境损害赔偿制度从试行到常态化运行。

三是将非法收入所得纳入生态环境损害赔偿资金来源、惩罚性赔偿纳入修复资金来源,确保修复赔偿资金到位。行政罚款、刑事罚金、惩罚性赔偿金的目的都是为了保护生态环境免受损害,为了保障受损环境得到及时有效的修复,应该从法律层面统筹各类资金的使用,将部分罚款和罚金纳入生态环境损害修复的资金范围,保证修复资金的充足。

(二)强化行政管理部门的制度建设

一是发挥好生态环境部门的牵头作用,加强与相关部门的联动,统筹开展索赔工作。自然资源、生态环境、住房和城乡建设、水利、农业农村、综合行政执法等主管部门要按照各自职责,在做好各自领域资源与环境违法案件调查处理的同时,提供生态环境损害案件线索,促进生态环境损害赔偿工作。在部级层面建立重大案件台账式管理制度,通过全国生态环境损害赔偿案件线索筛查与追踪办理数据平台,推动实现索赔工作信息化、数字化管理。

二是制定行政主管部门的工作规程,明确行政执法与索赔的衔接机制。在同一行政区域范围内发生环境资源违法案件,执法部门在行政违法责任或刑事责任调查处理同时,发现案件符合生态环境损害赔偿启动条件的,应当开展“一案双查”,并将案件线索和相关证据材料及时移交生态环境损害赔偿部门。生态环境损害赔偿部门经确认符合启动条件的,及时进行生态环境损害调查评估、磋商、修复及效果评估等工作。各地生态环境行政主管部门应发挥牵头主导作用,负责生态环境损害赔偿工作的组织统筹、协调推动、督促落实和指导服务,对生态环境损害赔偿工作机构办理索赔案件进行指导与监督。

三是规范鉴定评估机构和人员管理。持续开展生态环境损害鉴定评估机构的推荐和动态管理工作,针对业务量大、鉴定机构少的基层地区,遴选有能力的鉴定评估机构进入推荐名录,做好机构和专家的诚信管理。研究建立生态环境损害鉴定评估推荐机构信用评价制度,提高环境损害鉴定评估推荐机构的诚信意识和专业能力。会同司法行政机关推动环境损害司法鉴定机构的管理工作,结合实际优化完善环境损害司法鉴定收费标准,推进环境损害司法鉴定国家库、地方库的建设,做好专家动态管理。

(三)完善生态环境损害鉴定评估技术体系

一是夯实技术基础。以设立国家重点研发计划、建立部级重点实验室等形式,加强生态环境损害鉴定评估技术基础研发,重点攻克案件筛查、基线确定、因果关系分析、损害量化等关键技术难点;建设生态环境损害赔偿与鉴定评估基础数据平台,研究建立我国典型污染物治理成本数据库、典型生态环境服务功能技术参数库,全面提升生态环境损害赔偿工作技术支撑能力。

二是继续完善生态环境损害鉴定评估标准体系。加快形成兼顾复杂与简单案件、统筹环境要素与生态系统的技术标准体系,为生态环境损害赔偿常态化实施提供更优的技术支撑。重点针对目前基础薄弱,需求强烈的生态领域开展技术攻关,加快森林、湿地、农田等技术标准的编制发布,补齐标准缺口;基于已有技术基础,开展基线调查、效果评估等关键环节的标准转化。

三是提高鉴定评估智能化水平。加强数字技术在环境损害鉴定评估中的应用,研发生态环境损害鉴定评估智能化平台以及基线确定、效果评估、毒性判定等重点辅助模块,在提高损害评估效率的同时,将相关方法和参数在模型中进行标准化,实现鉴定评估的标准化、规范化、智能化。

(四)提升环境损害鉴定评估工作能力

一是加强技术培训。生态环境损害赔偿已成为常态业务化工作,生态环境损害赔偿案例数量快速增长,对鉴定评估人才的需求也更加迫切,开展相关培训对于加强生态环境损害鉴定评估队伍建设,提升各地生态环境损害鉴定评估工作能力具有积极意义。

二是落实业务指导职责。根据职责分工,各有关部门应做好线索筛查、案件办理、诉讼、资金管理、鉴定评估等业务指导工作,对环境损害赔偿工作推进较慢的地方开展有针对性的指导帮扶,派员全过程协助参与案件调查、鉴定评估、磋商与诉讼审判、恢复实施和效果评估等环节,解决地方遇到的索赔工作困难和问题。

三是强化业务交流。通过跨领域跨行业挂职交流学习,扩展工作人员视野,提升工作能力。定期举办鉴定评估交流研讨活动,分享鉴定评估实践经验,营造专业高效的工作氛围。针对个别地方鉴定评估机构业务能力不足的问题,积极探索机构间合作的方式和途径,在合作中不断强化提升鉴定评估机构业务能力。组织典型案例评选活动,发挥示范引领作用,提高业务人员专业水平。

作者:何军系生态环境部环境规划院副院长、研究员,於方系生态环境部环境规划院首席科学家、研究员

来源:中国环境报,2022年5月19日,第06版:法治

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